Congruencia para el Congreso de la República

Por César Sigüenza
Publicado 24/04/2017

“En la política la forma es fondo” reza la conocida frase de Jesús Reyes Heroles. Este jurista y político mexicano hizo famosa esta frase que en principio pareciera que encierra la idea de que la política podría llegar a ser superficial y que es secundario el contenido de las propuestas si la forma es la adecuada. Sin embargo, esta frase en el siglo 21 tiene un significado distinto. En este siglo de la información la forma se ha convertido en un prerrequisito de legitimidad.

Cuando se trata de legislación y la actividad en el Congreso de la República la forma ocupa un espacio de vital importancia, pues durante el proceso de creación de ley concurren una serie de voluntades individuales que representan la voluntad del pueblo y que deben expresarse de conformidad con la Constitución Política de la República, las leyes y los reglamentos, pues de lo contrario la ley puede impugnarse de inconstitucional por vicios de forma. A pesar de que existe un proceso constitucional para la creación de la ley, el mismo solo se ha interpretado en el sentido estricto, es decir que solo si se incumple con una norma procedimental, como por ejemplo no haber alcanzado con la mayoría necesaria para la aprobación de una ley es que se usa este tipo de inconstitucionalidad, pero pocos se han cuestionado si esta garantía también se puede utilizar en caso de incongruencia entre el contenido de la ley y la propuesta original discutida en los debates.

La forma en la parte de creación de ley no debería de enfocarse únicamente en el cumplimiento del proceso sino en que el contenido, es decir el fondo, cumpla también con la forma. A la forma en el contenido de la ley se le llama unidad de materia, este principio consiste en que la legislación debe de ser redactada en forma coherente con el ordenamiento jurídico, su estructura debe de ser ordenada y el contenido de la misma debe de ser consistente con el título de la misma, debe existir conectividad y relación en su articulado.

No guardar la forma en la ley viola intrínsecamente el sentido de la misma. Ya que uno de los objetivos de la ley es informar y ordenar; por lo tanto, al no ser exigentes en cuanto a la unidad de materia se genera falta de certeza y seguridad jurídica. Un caso en el que no existió unidad de materia en la creación de una ley se dio en 2014 cuando el Congreso de la República de Guatemala emitió el Decreto número 19-2014, Ley para la Protección de Obtenciones Vegetales, en la cual se incluyó en el Artículo 46 una autorización para ampliar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado por quinientos cincuenta millones de quetzales. Casos como este demuestran que al no observarse la vinculación entre la forma y el contenido, el Congreso deja de ser representativo de los intereses ciudadanos e introduce leyes fuera de su contexto o materia que podrían resultar en un engaño a la población. Es decir al incumplir la forma, se incumple con el fondo.

La unidad de materia garantiza la transparencia en el proceso legislativo y de esa manera hace concreta la naturaleza democrática de los parlamentos. Esto debido a que una redacción congruente, completa, clara y con relación al título que la nombra garantiza una deliberación transparente dentro y fuera del Congreso del contenido de una propuesta de ley. Este principio, el de unidad de materia, es una limitación de carácter democrático a la labor legislativa de los parlamentos que en Guatemala no se encuentra contemplado. Razón por la que existen ejemplos constantes de incongruencias en las aprobaciones de iniciativas de ley.

Cabe resaltar que en Latinoamérica varios países cuentan con el reconocimiento del principio de unidad de materia, incluso algunos a nivel constitucional, razón por la que tanto el acceso a la información inherente al proceso de aprobación de ley, como la coherencia de lo emanado por los respectivos parlamentos tiene mayor relevancia y se puede exigir de manera judicial como requisito de legalidad ante un nueva normativa. En ese sentido la Corte de Constitucionalidad colombiana, que sí reconoce este principio, ha establecido lo siguiente: ‘“…Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida, y se impide el acceso de grupos interesados en introducir normas no visibles en el proceso legislativo”’.

Darle la importancia a la forma definitivamente nos permite discutir el fondo y evitar que se cumpla el dicho popular tan dañino “hecha la ley, hecha la trampa”. En consecuencia, sumada a las múltiples reformas que urgen para el Congreso de la República, que pasan por ordenar su servicio civil y mejorar la calidad técnica de los asesores parlamentarios, es urgente que se introduzcan principios como el de unidad de materia, que por medio de establecer candados en la forma de actuar del Congreso, garanticen el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos y hagan vigente el sentido democrático que debe fundamentar todo lo que del Legislativo se emana.

CACIFCésar Sigüenza